Sumber Daya Aparatur sebagai Pelaku Utama Reformasi Birokrasi

Terbitnya Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025, memberikan arah yang lebih jelas bagi seluruh jajaran Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah untuk melaksanakan program nasional tersebut selama kurang lebih tiga belas tahun ke depan. Kebijakan nasional yang mempunyai visi menjadikan birokrasi pemerintahan kelas dunia tersebut juga telah dijabarkan dalam kurun waktu lima tahunan. Dalam penjabaran tersebut secara lengkap diuraikan berbagai program, kegiatan dan agenda serta hasil yang diharapkan melalui Peraturan Menteri Pendayagunaan dan Reformasi Birokrasi Nomor 20 Tahun 2010 tentang Roadmap Reformasi Birokrasi 2010-2014.

Apabila kita mencermati secara seksama roadmap reformasi birokrasi 2010-2014, maka terdapat delapan area perubahan yang diharapkan oleh pemerintah, dimana sumber daya aparatur menjadi pusat dari perubahan itu sendiri. Oleh karena itu tidaklah berlebihan jika dikatakan bahwa sumber daya aparatur sejak awal harus menjadi pelaku utama dalam reformasi birokrasi. Sebagai pelaku utama atau model reformasi birokrasi maka sumber daya aparatur harus mempunyai integritas, kompeten dan profesional. Disamping itu sumber daya aparatur juga harus berkinerja tinggi, netral dan sejahtera.

Realitas dan Cara Membangun

Suatu realitas bahwa saat ini integritas menjadi komoditas mahal pada kalangan birokrasi di Indonesia. Minimal dua hal yang menandai realitas tersebut yaitu, masih tingginya angka indeks korupsi dan banyaknya kepala daerah serta pejabat birokrasi yang tersandung kasus korupsi atau berurusan dengan aparat penegak hukum. Potret buram terjadinya korupsi di lingkungan birokrasi tersebut disebabkan oleh banyak faktor yang mempengaruhinya. Disamping beberapa faktor lainnya, faktor proses rekruitmen dan seleksi yang tidak mendasarkan pada kompetensi perilaku integritas ditengarai menjadi salah satu faktor signifikan yang menjadi penyebabnya. Penerimaan pegawai negeri sipil di hampir semua Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah lebih banyak difokuskan pada hasil ujian tertulis dan wawancara yang tidak fokus untuk memperoleh profil perilaku yang dibutuhkan oleh suatu organisasi.  

Untuk membangun sumber daya aparatur yang mempunyai integritas maka yang harus dilakukan minimal tiga hal. Pertama, dalam proses seleksi penerimaan pegawai disamping dilakukan penilaian terhadap kompetensi teknis yang dibutuhkan sesuai formasi, juga dilakukan wawancara  berbasis perilaku atau behaviour based interview yang menjadikan integritas sebagai kompetensi perilaku utama yang menentukan kelulusan calon pegawai. Kedua, menjadikan integritas sebagai core value pada semua Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah dengan demikian diharapkan integritas akan menjadi suatu kebiasaan dan akhirnya menjadi budaya sebuah organisasi. Ketiga, menjadikan integritas sebagai kriteria mutlak yang harus dipenuhi oleh pegawai dalam implementasi pengembangan dan promosi pegawai pada sebuah organisasi.

Bukti empiris di lingkungan birokrasi saat ini bahwa banyak sekali pegawai yang tidak mempunyai kompetensi ataupun jika mempunyai kompetensi namun masih jauh dari standar kompetensi yang dipersyaratkan dalam jabatannya. Hal ini disebabkan oleh belum diimplementasikannya kompetensi sebagai basis utama dalam pengelolaan sumber daya aparatur atau competency based human resources management (CBHRM) di setiap Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah. Oleh karena itu seringkali ditemui di kalangan birokrasi suatu pekerjaan non fisik yang semestinya dapat dikerjakan secara swakelola namun pada kenyataannya diborongkan kepada fihak luar atau rekanan. Hal ini seringkali disebabkan  tidak pat terpenuhinya kompetensi untuk melaksanakan pekerjaan tersebut. Lebih lanjut kondisi ini dapat mengakibatkan inefisisensi dalam pelaksanaan kegiatan.

Untuk mendapatkan sumber daya aparatur yang mempunyai kompetensi maka yang harus dilakukan minimal tiga hal. Pertama, Setiap Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah harus melakukan pemetaan kompetensi pegawai sehingga dihasilkan profil kompetensi semua pegawai yang berada di lingkungannya. Kedua, setiap  Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah harus menyusun standar kompetensi pegawai untuk semua jabatan yang ada baik jabatan struktural, jabatan fungsional tertentu maupun jabatan fungsional umum. Ketiga, standar kompetensi yang dimiliki oleh sebuah organisasi digunakan secara konsisten dalam proses seleksi, pendidikan dan pelatihan serta  promosi pegawai.

Potret birokrasi di Indonesia saat ini juga identik dengan pelayanan yang lambat, tidak responsif dan berkinerja rendah atau under performance. Hal ini tentunya tidak mengherankan mengingat sistem penilaian kinerja pegawai negeri saat ini masih mengacu pada tools lama yaitu Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan (DP3) yang ditetapkan melalui Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1979. Kenyataan selama ini menunjukkan proses penilaian DP3 untuk Pegawai Negeri Sipil cenderung terjebak dalam proses formalitas dan ritual tahunan semata. Model penilaian dengan DP3 lebih menitikberatkan pada penilaian kepribadian dan perilaku. Dari delapan unsur penilaian pada DP3 terdapat tujuh unsur yang lebih bersifat kepribadian atau perilaku yaitu kesetiaan, kerjasama, dan kejujuran. Disamping itu juga unsur kepemimpinan, prakarsa, tanggungjawab, dan ketaatan. Adapun satu unsur lainnya yaitu prestasi kerja ternyata tidak jelas bagaimana menilainya, obyek apa yang seharusnya dinilai, serta target pekerjaan apa yang menjadi  dasar pengukurannya. Tidak mengherankan jika model penilaian “kira-kira” tanpa bukti yang dapat diikuti rekam jejaknya serta subyektivitas mendominasi proses penilaian kinerja pegawai negeri sipil.     

Proses penilaian dengan model DP3 juga tidak dilakukan secara transparan bahkan dengan jelas ditulis pada formulir DP3 sebagai sesuatu yang bersifat rahasia. Hal ini memperkuat suatu indikasi bahwa penilaian dilakukan secara sepihak dengan peran atasan yang lebih dominan. Nilai-nilai edukasi dan transparansi menjadi terabaikan dalam proses penilaian ini. Kita tidak dapat mengharapkan sebuah proses dialog antara atasan langsung sebagai pejabat penilai dan bawahan  sebagai pejabat yang dinilai dalam membangun kinerja pegawai untuk mencapai sasaran dan tujuan sebuah organisasi. Lebih lanjut media bagi atasan untuk memberikan bimbingan dan arahan kepada bawahannya untuk membahas target, capaian kinerja pegawai dan hambatan yang dihadapi tidak tersedia dalam model penilaian kinerja dengan model DP3.    

9.Untuk memperoleh sumber daya aparatur yang mempunyai kinerja tinggi terdapat tiga  langkah yang harus dilakukan antara lain pertama, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi serta Badan Kepegawaian Negara (BKN) harus segera melakukan usulan revisi yang mendasar terhadap Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1979 mengenai Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan (DP3).

Kedua, segera disusun model penilaian kinerja yang dapat mengakomodasi cascading process antara visi, misi dan tujuan serta kinerja Kementerian/Lembaga/Pemda atau organizational performance dengan kinerja individu pegawai negeri sipil atau individual performance. Model pengukuran kinerja yang dibangun juga harus mampu mengukur kinerja atau performance dan kompetensi perilaku untuk menghasilkan performance. Disamping itu model pengukuran kinerja yang dibangun sebaiknya juga memberi “ruang yang cukup” untuk komunikasi antara pejabat penilai dan pegawai yang dinilai berupa roundtable di awal tahun untuk membahas performance target. Pada pertengahan tahun untuk membahas progress capaian kinerja serta hambatan yang dihadapi oleh pegawai, serta di akhir tahun untuk pembahasan capaian kinerja masing-masing pegawai. Dengan demikian pengukuran kinerja individu pegawai lebih diarahkan sebagai media dan cara memotivasi pegawai dibandingkan sekedar sebagai media untuk menghukum ketika pegawai tidak mampu mencapai target yang ditetapkan di awal tahun. Dengan demikian proses penilaian kinerja dilakukan secara transparan dan obyektif karena kegiatan/program yang dinilai juga jelas dan disepakati oleh kedua belah fihak.

Ketiga, hasil penilaian kinerja individu dikelola dan dimanfaatkan secara optimal untuk memberikan reward kepada pegawai negeri sipil. Pemberian reward tersebut dapat berupa pemberian kesempatan mengikuti jenjang pendidikan yang lebih tinggi atau mengikuti short course di luar negeri. Disamping itu bagi pegawai yang mempunyai kinerja unggul diberikan kesempatan untuk menduduki jenjang jabatan yang lebih tinggi atau reward lainnya berupa gaji atau  tunjangan ke-13 yang pembayarannya didasarkan pada nilai capaian performance individu. Hal itu semua jika diimplementasikan dengan konsisten diharapkan akan dapat memotivasi pegawai negeri sipil untuk berkinerja lebih baik.       

Terkait netralitas pegawai negeri sipil sebenarnya telah diatur dalam berbagai kebijakan yang diambil oleh pemerintah, namun demikian kalau melihat kondisi saat ini tidak dapat dipungkiri bahwa banyak pegawai negeri sipil di berbagai pemerintah daerah telah dibawa ke ranah politik.   Sebagai contoh, dalam pelaksanaan pemilihan kepala daerah baik Gubernur, Bupati dan Walikota secara tersembunyi pegawai negeri sipil di berbagai daerah telah terkotak-kotak ke dalam kelompok  dukungan masing-masing calon kepala daerah. Hal ini tidak terlepas dari siapa akan mendapatkan jabatan apa, ketika calon yang didukung nantinya terpilih sebagai kepala daerah. Perombakan secara besar-besaran di lingkungan jabatan struktural ketika kepala daerah baru terpilih adalah pemandangan biasa yang saat ini dengan mudah kita temui di berbagai daerah. Hal ini  tentu menimbulkan keresahan di kalangan pegawai negeri sipil yang ujungnya dapat menimbulkan perpecahan. Kondisi tersebut tidak terlepas dari keberadaan Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 yang dalam salah satu pasalnya menyatakan bahwa pejabat pembina kepegawaian Provinsi adalah Gubernur, Kabupaten adalah Bupati dan Kota adalah Walikota. Dari ketentuan tersebut jelas bahwa betapa besarnya kekuasaan kepala daerah yang dapat menentukan “hitam putihnya” ranah birokrasi di daerah, padahal kita ketahui bersama bahwa Gubernur, Bupati dan Walikota merupakan jabatan politis. Ketika ranah politis dibawa masuk ke ranah birokrasi atau kerier tentu akan menimbulkan banyak permasalahan.   

Untuk membangun sumber daya aparatur yang netral maka Pemerintah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) harus duduk bersama untuk melakukan revisi atas ketentuan dalam UU Nomor 43 Tahun 1999. Pejabat pembina kepegawaian daerah yang awalnya adalah Gubernur, Bupati dan Walikota idealnya diganti menjadi Sekretaris Provinsi, Sekretaris Kabupaten dan Sekretaris Kota. Dalam pelaksanaan mutasi, promosi pejabat struktural nantinya juga akan ditentukan oleh pejabat pembina kepegawaian yang baru tersebut. Penegakan atas aturan tersebut juga harus dilakukan secara tegas dan konsisten untuk memastikan berjalannya suatu ketentuan. Jika hal tersebut dilakukan maka profil pegawai negeri sipil yang netral bebas dari kepentingan politik tertentu akan dapat tercapai.     

Masalah kesejahteraan pegawai negeri sipil, yang saat ini identik dalam bentuk gaji pokok secara umum dirasakan belum memadai dan belum mencerminkan keadilan antara satu jabatan dengan jabatan yang lain. Gaji pokok PNS saat ini hanya dipengaruhi oleh faktor lama masa kerja dan golongan kepegawaian. Golongan di lingkungan pegawai negeri sipil diklasifikasikan berdasarkan pada pendidikan seseorang yang diakui secara kedinasan. Dengan model penggajian tersebut maka seorang PNS yang berpendidikan S-1 dan melaksanakan tugas dan tanggungjawab yang jauh lebih berat, akan diberikan gaji pokok yang lebih rendah dibandingkan dengan seseorang yang berpendidikan SMP dengan tugas dan tanggungjawab yang lebih ringan namun sudah mengabdi lebih lama. Kondisi demikian menunjukkan bahwa bobot beban tugas dan tanggungjawab seorang PNS bukan merupakan faktor utama yang diprioritaskan dalam skala penggajian saat ini. Hal ini memberikan dampak relatif kecilnya selisih gaji pokok antara PNS yang golongan terendah I a dengan PNS golongan tertinggi IV e. Pada sisi yang lain, hal ini tidak selaras dengan beban tugas dan tanggungjawab seorang PNS golongan IV e yang jauh lebih luas dan lebih berat dibandingkan dengan PNS golongan I a .

Untuk membangun profil pegawai negeri sipil yang sejahtera maka harus dilakukan revisi mendasar terhadap berbagai ketentuan yang terkait dengan penggajian di lingkungan PNS, sehingga dapat mencerminkan azas keadilan dari sisi beban tugas dan tanggungjawab. Model penggajian yang baru sebaiknya berkorelasi dengan nomenklatur jabatan seseorang. Hal ini dapat dimaklumi bersama karena dari jabatan tersebut dapat diketahui luasnya beban tugas, tanggungjawab dan resiko serta tingkat pengetahuan/ketrampilan yang diperlukan untuk melaksanakan pekerjaan tersebut. Oleh karena itu besar kecilnya gaji seorang PNS ke depan mestinya didasarkan pada faktor skala beban tugas,  luasnya tanggungjawab, dan resiko pekerjaan serta faktor pendidikan/ketrampilan. Bagi pemerintah hal ini merupakan pekerjaan besar, karenanya harus segera diinventarisasi secara teliti nama-nama jabatan struktural, jabatan fungsional tertentu dan jabatan fungsional umum untuk selanjutnya dilakukan pembobotan jabatan atau job grading. Jika hal ini dapat diwujudkan oleh pemerintah maka keadilan dalam pemberian kesejahteraan terhadap pegawai negeri sipil akan segera dapat diraih yang tentunya akan berdampak positip terhadap motivasi pegawai untuk melaksanakan tugasnya.  

Berbagai upaya membangun sumber daya aparatur di atas tidak dapat dilakukan secara parsial karena satu dengan yang lain saling berkaitan. Oleh karena itu upaya yang sungguh-sungguh, penuh dengan dedikasi dan komitmen untuk memperbaiki pengelolaan SDM aparatur sangat diperlukan saat ini. Jika berbagai upaya membangun di atas dapat diwujudkan, maka profil PNS yang berintegritas, kompeten dan profesional,  berkinerja tinggi, netral dan sejahtera  bukan sesuatu yang mustahil untuk diwujudkan di masa depan, karena sesungguhnya merekalah sebagai pelaku utama reformasi birokrasi  .  

  

Penulis adalah Kepala Bagian Organisasi pada Biro Kepegawaian dan Organisasi BPKP